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	新一轮农村改革的法律解读
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来源：法制日报　　 2008-10-21
治“村官腐败病”立法司法要双管齐下法制日报记者陈晓英　　“俺这是偏远农村，又属于国家级贫困县，没什么‘油水’，很多人都还不愿意当村长呢。”家住河南南阳农村的张成富坦言。　　“虽然穷，但俺听说，俺们村每年雨季都会出现危房，上级要下发补贴，平时也会给五保户等发补贴，这些钱到了村干部那里会被克扣一部分。俺们村长的工资一个月就20块钱，村干部贪点钱太正常了，没好处谁干呀？”电话里，张成富的笑声很憨厚。　　事实上，在北京的农村，这种现象也并非没有。北京市检察院在一次预防职务犯罪警示教育展览上将“村官腐败案件”作为完整板块展出，其中提到一个案例：北京市延庆县井庄镇莲花滩村原村委会主任方淑民在协助井庄镇工作期间，将特困户救助金、农村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建维修补助款3000元据为己有。　　权威资料显示，5年来，国家和地方各级财政实施了一系列支农惠农的重大政策，不断加大投入，仅中央财政用于“三农”的支出就累计达1.6万亿元，大大提升了广大农民的生活质量。而随着惠农资金的大幅增加，涉农贪污贿赂犯罪明显增多，严重损害了广大农民的切身利益，影响了中央政策措施的贯彻落实。　　“在很长一段时间里，村干部腐败被大家理解为吃吃喝喝、多占多拿，而且‘权小位轻’，人们并不将其与违法犯罪联系在一起。事实上，如此宽容心理遮蔽了村干部腐败背后潜藏的巨大社会危害。”中央党校三农问题研究中心主任张虎林今天接受记者采访时说。　　小村官也能大腐败　　提示　　在村干部腐败案中，村干部相互勾结、共同作案的情形并不鲜见。在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。这直接侵害了农民的切身利益，阻碍了集体经济的发展。　　“屡见不鲜。”张虎林这样形容村官腐败现象。　　调查显示，随着我国城市化进程的加快以及国家对农民税费的减免，当下，在经济发达的城乡接合部地区，村干部腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面。而在经济相对落后的农村地区，腐败则多发生在截留国家下拨款物、私分集体资产上。　　据权威部门统计，在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。　　输入“村官腐败”百度一下，就会出现19.9万篇的相关网页。遍及全国各地的村官腐败可谓“触目惊心”。分析相关报道可以看出，近年来农村最突出的腐败问题就是“村官将黑手伸向集体土地”。　　辽宁省沈阳市纪委办公厅曾公开披露，沈阳市东陵区前进乡望花村村委会主任徐宝文非法占有国家和集体财物1000多万元，还骗取国家土地出让金，非法转让国有土地从中获利，其违纪违法金额共计3000余万元。　　来自人民网的报道称，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有；江西省丰城市阳坊村6名村干部从2001年开始，短短3年，挥霍公款达36万多元；浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。　　人民网转载安徽法制报的报道称，安徽省含山县昭关镇潭泉村3名村官在协助昭关镇政府协调、处理华东电网50万伏输变电滁州至马鞍山线路在潭泉村境内施工过程中，利用经手、管理施工占地、青苗等给予各种补偿费之机，采取收款不入账、虚报冒领等手段，侵吞公款3.75万元后私分。　　据统计，自2004年以来，山东省微山县人民检察院共受理查办涉农职务犯罪案件线索32条，涉案金额330余万元；立案侦查涉农职务犯罪案17件28人，其中，贪污、挪用公款案13件22人。　　无独有偶。河南省郑州市高新区人民检察院自2003年建院以来，共立案侦查贪污贿赂案件7件14人，其中涉及农村干部的案件就有6件12人；重庆市政法机关所做的一项调查显示，村干部违法犯罪呈上升趋势，村官腐败成为破坏农村社会稳定的一大根源。　　“在村干部腐败案中，大权在握的村支书兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。另外，村支书、村主任和村会计这‘三大员’相互勾结、共同作案的情形也并不鲜见。涉案金额，少则几万元，多则几十万、数百万，甚至几千万元。”郑州市人民检察院职务犯罪预防科科长董钊曾对媒体这样表示。　　“在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。这直接侵害了农民的切身利益，阻碍了集体经济的发展。”张虎林说，村干部本应为农民的“带头人”，有些却蜕变为农民身上的“寄生虫”，严重损害了党和政府在农民心目中的形象。　　位小权大缺少监督　　提示　　村官是“从事公务”的人员，但不是公务员，故而纪委的纪律之杖够不着；村官是一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而“监察”的规矩之箍套不上。　　究竟是什么使得这些村官如此胆大妄为？　　“村委会权力太大。”中国政法大学法学院教授焦洪昌告诉记者，按照法律规定，村民自治主要权利应当体现在村民代表大会或村民大会，村民委员会组织法规定了8个方面的事项应该由村民会议决策，但实际上这种民主决策权并没有落实到村民会议中，村民自治变成了村委会自治，这就使腐败有了潜在的可能。　　而权力之手最容易伸向金钱，尤其是在村级财务管理混乱时。有专业人士曾这样归纳：有的村，村支书签批，村主任也签批，造成财务管理混乱失控；有的村，会计、出纳不分设，让一人兼任，更有甚者，村会计、村主任和村支书有一定的亲缘关系，钱账不分，白条坐收坐支，缺乏制约；个别从事财务的人员不懂会计业务，不坚持原则，惟村支书和村主任的命令是从。这些都为村干部腐败打开了方便之门。　　“公开村务、公开账目对防止村干部腐败有好处。”张成富对记者说，可是村干部如果不公开账目，农民也没啥好办法。　　因为看不到账目，一些村民代表根本就不清楚财务家底，所谓的村民监督小组也就形同虚设。“公示墙”、“明白纸”，在农民心里也就变成了“糊弄墙”、“糊涂纸”。　　记者了解到，虽然村务公开、政务公开已经搞了好多年，各地也出现了许多好的做法，如村级财务实行定期公开，村里重大项目或开支由村民理财小组商量讨论，村级财务实行“双代管”等，但有些地方或单位只是走过场、搞形式。　　“村干部违法违纪问题的背景和成因十分复杂，但主要与村里的民主氛围、村务公开透明程度密切相关。”张虎林说。　　有人指出，上级部门监督不到位是另一个原因。由于政务繁忙，人手不足，一些地方对村干部腐败案件，持“民不举，官不究”的态度。有关部门对于村干部的管理，也是按职能分工各管一段，缺乏协调机制。一些乡镇干部反映，村民委员会是一个自治组织，乡镇与村委会不是领导关系，乡政府对村干部不好监管。他们感叹：“老办法不顶用，新办法不会用，软办法不管用，硬办法不敢用。” 　　专家对此做了更深层的分析：村官是“从事公务”的人员，但不是公务员，故而纪委的纪律之杖够不着；村官是一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而“监察”的规矩之箍套不上，连被监督的份儿都没有。　　其实，法律赋予了农民监督村干部的权利，那么，他们又能起到多大的监督作用呢？　　“只要不太过分，我们一般也就睁一只眼闭一只眼了。”张成富说，就算去告状，如果告不赢，可能还会被刁难，“有那功夫，还不如多花点精力在田里，多收点粮食呢。” 　　专家指出，大多数村民自治意识和观念相对淡漠，再加上一些地方没有对村民委员会组织法进行有效的宣传，致使许多村民不懂该法，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。因此，大多数村民也难以发现村干部的越轨行为，即使发现了也找不到解决问题的办法。　　惩处不力法律难落实　　提示　　实际上，关于惩治和预防农村腐败问题，现有的法律、法规的规定已经有很多。问题在于，农村腐败问题情况复杂，涉及到诸多复杂因素，加上制度界定腐败现象的成本很大，所以，惩治不力和预防无效的现象也是存在的。　　除了预防不到位外，发现问题后的惩处似乎也不容乐观。　　某市一位纪委常委、监督室主任曾向媒体表示，目前，个别乡镇认为抓党风廉政建设是软指标，说起来重要，做起来次要，忙起来不要，而且“现有的某些制度规定，也不能从实际出发，而是照搬照抄，真正能够发挥作用的很少，更谈不上实施责任追究”。　　还有的乡镇领导认为基层工作难度大，特别是农村干部出点问题在所难免，怕查了案子伤了感情，影响工作积极性，于是能捂则捂；有的把查案和稳定对立起来，怕查了案子乱了班子，于是能拖则拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的态度。　　“实际上，关于惩治和预防农村腐败问题，现有法律、法规的相关规定已经有很多。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏告诉记者，首先有关惩治和预防腐败的党内文件都有明确规定；其次是国家刑法对于各种腐败现象有明确的法律制裁措施；另外村民委员会组织法、土地管理法对于农村腐败问题都设定了相关条款加以防范，包括群众监督、村务公开、政务公开等等。　　“应当说，农村惩治和预防腐败并不缺少法律上的依据，问题是农村腐败问题情况复杂，涉及到诸多复杂因素，加上制度界定腐败现象的成本很大，所以，惩治不力和预防无效的现象也是存在的。”莫纪宏说，“因此，农村惩治和预防腐败工作关键是要真抓实干，要获得群众支持，同时要投入必要的人力、物力和财力来专门处理这一类问题。” 　　发挥检察机关作用是有效途径　　提示　　检察机关作为宪法和法律所规定的法律监督机关，其行使法律职责的范围应当延伸到社会生活的各个领域，特别是检察机关对于典型的腐败行为，例如职务犯罪和渎职罪等具有独立侦查权，所以，充分发挥检察机关在惩治和预防农村腐败现象中的作用，是一条非常有效的制度途径。　　昨日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出了农村腐败的根本解决之策：“推进农村惩治和预防腐败体系建设。” 　　莫纪宏对此做了解读。他认为，农村惩治和预防腐败体系首先应当纳入到整个国家的惩治和预防腐败体系中，而不应当过分强调这种体系的独立性。现有的惩治和预防腐败的各种法律和政策规定，都是农村惩治和预防腐败工作赖以开展的依据。　　“在立法层面也应当突出重点，特别是应当对侵占农村集体财产、侵犯农村村民合法权益的腐败行为，通过进一步完善村民委员会组织法的方式，来确立一些必要的法律监督制度，特别是要赋予村民大会、村民代表会议一定的监督权，同时还应当保障村民个人对村民委员会成员活动的监督权。”莫纪宏说。　　另外，从司法层面来说，要加大对农村腐败问题的查处和惩罚力度，特别是要充分发挥检察机关在侦查行贿受贿、贪污腐化等犯罪行为中的核心作用。　　实际上，就在十七届三中全会闭幕的第二天，最高人民检察院党组书记、检察长曹建明就在主持召开的最高检党组会上，要求全国检察机关要充分发挥检察职能作用，切实维护农民权益，为推进农村改革发展提供有力司法保障。　　“检察机关作为宪法和法律所规定的法律监督机关，其行使法律职责的范围应当延伸到社会生活的各个领域，特别是检察机关对于典型的腐败行为，例如职务犯罪和渎职罪等具有独立侦查权，所以，充分发挥检察机关在惩治和预防农村腐败现象中的作用，是一条非常有效的制度途径。”莫纪宏说。　　据介绍，以往可能由于农村腐败问题暴露得不够充分，检察机关往往将惩治和预防腐败的工作重点放在城市地区。检察机关在介入农村腐败问题时，在行使职权上不存在任何障碍，主要的问题可能是检察机关缺少足够的人力、物力和财力投入到农村惩治和预防腐败工作中去，这是一个需要逐渐加以完善和解决的过程。　　据悉，今明两年，最高人民检察院将在全国深入查办涉农八大领域职务犯罪，包括农村基础设施建设、支农惠农资金分配审批管理发放、农村公共服务事业、农村土地开发征用及征地补偿款管理等领域发生的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件。　　采访的最后，记者告诉张成富，中央有精神，要“推进农村惩治和预防农村腐败体系建设”，以后村官想腐败就没那么容易了。他对记者说了一句很朴实的话：“俺们不懂法律，也不想多事，不管怎么样，只希望法律能真正保护俺们这些小老百姓，让俺们也享受到国家的好政策，安安稳稳地过日子。” 　　本报北京10月20日讯结束语　　如果说30年前，“尊重农民首创精神”使得改革率先在农村启动，那么新一轮农村改革则是在统筹城乡发展的背景下，要在“农村体制改革关键环节上取得突破”。而这，正是“新一轮农村改革的法律解读”关注的重点。　　回顾历史，30年来的几次重大改革，都是从政策开始，经过试点、修正，最后通过法律固定下来。十七届三中全会开启的新一轮农村改革，应该也会循此路径。可以预期，接下来，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提及的土地流转制度、社会保障制度、健全农村民主管理制度以及推进农村惩治和预防腐败体系建设等等问题，会逐个破题，并最终通过立法的方式，作为此次改革的成果固定下来。