责任政府建设相对滞后

    近期发生的公众食品安全以及其它一些关系人民群众生命财产安全的公共事件，其实质都是责任事件。这些事件反映了我们政府的一些干部缺乏责任意识、对关系群众生命安全的重大问题麻木不仁，更深层次看，反映了依法治国和服务型政府建设中责任政府建设滞后的问题。

    第一，政府管理中权责脱节的问题。在我国政府管理中，由于对政府部门履行职责情况缺乏有效监督和考核，在职能配置中又往往“定权”明确而“定责”不清，从而造成了有权无责或责任不清的状况。一些市场监督部门不积极履行市场监管责任，是三鹿奶粉等事件发生的根本原因。

    第二，政府管理中职责交叉的问题。目前，我国在计划经济体制下形成的划分过细致的“小部门体制”还没有得到根本改变，政府部门之间没有理顺，政府职能相互交叉、宏观管理不力的状况依然存在，部门分割管理的计划经济体制模式仍然发挥着重要作用。这一点在市场监管特别是食品药品监管领域表现得尤其明显。如商务部、发改委、工商总局、质检总局、药监局等部门都有管理市场、管理行业的职能；在卫生检疫中，国内是卫生部门管，出入境是质检部门管，容易出现监管脱节；食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，造成监管脱节，有些该处理的问题往往不了了之。

    第三，政府问责主体单一的问题。目前，我国行政问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，这是一种行政内部问责，是由政府行政首长或上级政府对部门首长、下级政府、政府工作人员的问责制度，对外部问责特别是政治问责基本上不涉及。这种局限于上级对下级问责的制度，在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难保证问责结果的公正性。启动问责的权力掌握在行政机关领导人手里，问责往往取决于行政首长的意愿和意志，由行政首长来决定是否要问责、什么事情要问责、问责到什么程度，这就很难避免主观随意性。在这一制度下，还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题，从而在最关键的地方造成无人负责的局面，造成行政责任体系中根本环节的缺失。

    第四，政府问责制度不健全的问题。我国行政问责的法律还不完善，行政法律责任制度散见在一些单行的法律中，还缺乏完整的确保行政责任的法律体系，还没有制定专门的行政问责制方面的法律法规。一些现行的法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。此外，我国行政问责的程序还不完善，谁来启动问责、如何启动问责、责任分配、受责官员复出等问题仍需进一步的制度设计和规范，问责中监督制度、回避制度、听证制度、救济制度、被问责官员复出制度缺失。

    当前加强责任政府建设的

    几个重点

    一系列公共事件事件表明，我国加强责任政府建设刻不容缓。当前，要重点解决如下几个紧迫问题：

    第一，切实解决对责任政府建设的认识问题。在思想认识上，要把责任政府建设摆在更加突出的位置。在我国，社会主义民主政治的本质是人民的统治，人民有权追究政府官员违法、失职和行为不当的责任；社会主义民主政府必然是以责任来约束、限制和规范政府权力和官员行为的政府，是把全部行政活动置于民主责任和法律责任的基础之上的政府。责任政府建设是服务型政府建设的保障，是落实政府公共服务责任的有力工具。责任是法律的生命，责任行政是全部行政法的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神，因而，责任政府是建设法治政府的根本要求，是全面推进依法行政的关键。加强责任政府建设，还能够有效抑制和减少政府官员行政不作为或乱作为的现象，使政府及其官员对国家利益、集体利益和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性。

    第二，切实解决职能与职责统一落实的问题。要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府、政府各部门及其工作人员的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范化、明确化，做到有权必有责、权责相统一。要根据政府职能转变的要求，从全面履行政府职能着眼，将政府职能科学、严格地确定为政府的责任。要将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。

    第三，积极推进政府责任制度建设。要着眼于政府责任制的制度化、常态化、程序化建设，全面完善政府责任制度。为了使行政问责制走上经常化、规范化和法制化的轨道，要进一步健全法规体系。建议制定统一的《政府问责法》，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项，做出明确的、可操作性的法律规定。要使行政问责制度成为覆盖行政管理各个环节的严密体系，要进一步扩大行政问责的范围，依法追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、决策失误责任、督查不力责任、执行不力责任、滥用职权责任、效能低下责任、投资失败责任、奢侈浪费责任、资源浪费责任、环境破坏责任、管理不善责任，等等。建议完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》，以规范国家行政机关及其工作人员、其他行政主体及其工作人员在履行职责过程中违法失职的具体行为构成、行政处分的幅度和档次、行政处理的方式以及行政处分和行政处理的程序，等等。要完善被问责官员的复出程序。

    第四，切实研究解决政府责任的科学配置。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任。当前，我们要重新检视市场监管责任的配置问题。目前，我国采取的是部门分割的市场监管体制问题，如食品加工、流通和消费按环节由不同部门负责监管，由农业、林业部门管生产，质检部门管加工，工商部门管流通，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合；地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门；这样，不仅造成部门职责交叉，而且提高了监管成本，降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。应借鉴国外进行大部门管理，实行“大市场监管”体制的经验，按照精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部制”体制，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的大部门体制。要将分散在有关部门的食品监管职能进行整合，明确由一个部门负责，整合相应的人员队伍，集中监管责任，实施“大市场监管”的责任体制。

    第五，要切实研究解决外部问责与社会问责不足的问题。要切实完善外部问责制度。建议借鉴国外议会监察专员制度的经验，建立人大监察专员制度，由人大监察专员监督检查从中央到地方的各级行政机关及其官员，根据投诉展开调查，当发现官员有失职行为或违法犯罪时，可以对其进行法律起诉。随着民主政治的发展和依法治国进程的不断深入，还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及完善主要责任人引咎辞职制等，增强人大通过问责实施监督的力度。

    同时，要完善来自于社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责，这就是对政府的社会问责。提高社会问责水平的关键在于加强社会问责的制度化建设。制度化的社会问责体系包括公告和听取意见的行政程序制度、咨询委员会与合作型决策、公众与服务对象的参与、媒体问责、公民问责与社会组织问责、保障公众的知情权等内容。加快出台《行政程序法》，通过确立公告和听取意见的行政程序制度，实现公民话语权的制度化；行政程序法中要规定政府部门在制定规章时要向公众公告，要向有关利益方提供对拟议案发表意见的机会。要建立和完善决策咨询委员会制度，倡导召开公众会议、公众听证会等等。加强政府责任制度建设与问责的舆论监督。要完善公众与社会组织参与行政问责的机制，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，逐步建立公益诉讼制度。